Los desafíos ambientales a un orden multilateral, con Estados Unidos abandonando el barco.
Por Milena Maceiras (*)
Este mes se lleva a cabo la 30° edición de la Conferencia de las Partes (COP) de la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC). Treinta años de un espacio multilateral que ha prometido, ha decepcionado pero, sobre todo, ha mutado. Tras 10 años del Acuerdo de París, la COP está en la mira para demostrar, no solo si tenemos la capacidad de llegar a nuevos acuerdos, sino —especialmente—- si tenemos la voluntad política para implementarlos.
La agenda está atravesada por un tema sencillamente complejo: cómo se responsabilizan —financieramente— los países del Norte Global ante los desastres que estamos viendo desde el Sur. Desde su declaración inaugural, el G77 + China marcó una línea clara: sin financiamiento, no hay acción. Mientras tanto, el segundo mandato de Donald Trump, como presidente del país con mayor porcentaje histórico de emisión de CO2 a nivel mundial, comenzó con la decisión de retirarse del Acuerdo de París y sorprendió —o no— el pasado lunes al no enviar a ninguna delegación a la Cumbre.
Nuestra región, por otro lado, vuelve a ser sede después de 11 años, con Brasil como presidencia y país anfitrión. La ambición de Lula da Silva por reposicionarse como referente ambiental a nivel internacional, contrasta con el negacionismo climático expresado por su par argentino, Javier Milei, quien no puede darse el lujo de seguir los pasos de su amigo en la Casa Blanca y retirarse de estos espacios si busca seguir jugando en el tablero financiero internacional.
Por lo tanto, las negociaciones que se llevan a cabo durante la COP en Brasil lo hacen sobre un terreno particularmente complejo: una crisis climática global que ya presenta consecuencias materiales en términos económicos y humanos, un ascenso de la ultraderecha a nivel global que cuestiona los principales acuerdos basados en la ciencia, y un panorama multilateral que se disputa nuevos poderes globales.
Es necesario indagar críticamente qué lugar ocupa la COP en este contexto, cómo se inserta en un esquema más amplio de gobernanza climática y cuáles son los desafíos y oportunidades para el Sur Global, y especialmente para Latinoamérica.
¿Qué entendemos por gobernanza climática?
Ya no quedan dudas de que el cambio climático antropogénico —es decir, causado por nuestras acciones como humanidad— existe y está teniendo consecuencias tangibles en nuestra realidad social y económica.
La mejor ciencia disponible lo confirma, pero el tifón que azotó hace dos semanas a Filipinas, las lluvias e inundaciones que cada vez dejan a familias sin un techo en ciudades como Bahía Blanca o los pequeños países insulares que están viendo sus fronteras amenazadas por el aumento del nivel del mar, lo evidencian.
En este sentido, el cambio climático es —hace tiempo ya— un problema geopolítico, en tanto afecta a todos los Estados y sus poblaciones, muchas veces catalizando problemas políticos, económicos o sociales. Por lo tanto, sus respuestas deben ser coordinadas en una escala global. De eso se trata, básicamente, lo que conocemos como gobernanza climática: un proceso continuo de discusiones y negociaciones que involucran tanto a los Estados (nacionales y subnacionales), organismos internacionales, sector privado, ONGs y otros actores sociales “con el propósito de promover oportunidades y generar acciones ante el cambio climático” , como lo expresan Sara Cognuck González y Emilia Numer en el libro “,¿Qué es la gobernanza climática?”
Ahora bien, hacer frente a los desafíos que implica la crisis climática no es sencillo y presenta características muy particulares. En principio, porque es un problema planetario: los 198 países que conforman el sistema internacional se vieron, ven o verán afectados por el cambio en las temperaturas a nivel global. Sin embargo, no todos contribuimos de la misma forma a que esto suceda. Uno de los principios rectores de la gobernanza climática internacional es el de “responsabilidades comunes pero diferenciadas”, haciendo referencia a que todos, como habitantes de este planeta, tenemos la responsabilidad de actuar frente a la crisis climática, pero en distintos grados según qué tanto hayamos contribuido a generar el problema.
Si lo vemos con un ejemplo es un razonamiento bastante intuitivo. Estados Unidos es el mayor emisor histórico de gases de efecto invernadero. Desde hace más de 200 años que potencia su desarrollo económico a costa de la utilización de combustibles fósiles y otros modelos de desarrollo basados en la explotación de recursos naturales. En total, eso ha contribuido en un 20% al panorama en el que nos encontramos ahora. Mientras tanto, pequeños estados insulares (agrupados en el marco de las negociaciones bajo la alianza AOSIS) cuyo porcentaje de emisión histórico ni siquiera representa una cifra significativa en el tablero global, hoy enfrentan una consecuencia muy clara y real del cambio climático: si el nivel del mar sigue avanzando, sus territorios podrían dejar de existir. Un problema existencial para cualquier Estado soberano. ¿Es entonces una pequeña isla del Pacífico igual de responsable que Estados Unidos por las consecuencias que está viviendo? Evidentemente no. El principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas busca reflejar esto: quienes históricamente contribuyeron más al problema, hoy deben contribuir más a la solución.
El problema es que las soluciones cuestan, no solo tiempo, dedicación e imaginación frente a nuevos problemas, sino dinero. Y mucho. Las preguntas que surgen entonces son ¿quién paga? ¿quién recibe ese dinero? ¿cómo? De eso, muy básicamente, se tratan las negociaciones que se dan en la COP: de organizarnos como sociedad global para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (llamadas acciones de mitigación) y lograr anticiparnos efectivamente a sus consecuencias (llamadas acciones de adaptación).
Por lo tanto, acá es donde el esquema comienza a complejizarse y donde nos acercamos a qué se estará debatiendo estas próximas 2 semanas en Belém do Pará, la primera sede amazónica de una conferencia climática de esta magnitud.
¿La COP latinoamericana? Qué lugar ocupa nuestra región en las negociaciones
El momento en se anunció que la COP 30 tendría lugar en América Latina despertó nuevas esperanzas para la región: después de 11 años, podríamos volver a estar en el centro de las negociaciones. Brasil, como presidencia de la COP, tomó la decisión política de que la Cumbre no se realizará en grandes ciudades ya acostumbradas a recibir alrededor de las 50.000 personas que atrae este tipo de eventos, sino en Belém do Pará, una pequeña ciudad en la puerta de la Amazonía, como símbolo de lo que este ecosistema implica para el mundo entero. Sus objetivos para esta cumbre fueron claros: “(1) Reforzar el multilateralismo y el régimen de cambio climático en el marco de la CMNUCC (Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático), (2) Conectar el régimen climático con la vida real de las personas y (3) Acelerar la implementación del Acuerdo de París estimulando acciones y ajustes estructurales en todas las instituciones que puedan contribuir a ello”.
América Latina es una de las regiones que menos ha contribuido en términos históricos al cambio climático (precisamente un 8% a nivel mundial), pero aún así es una de las regiones que más afectadas se ven por sus consecuencias. Nuestros sistemas económicos y sociales están basados en la agricultura, el uso de los suelos y las exportaciones de materia prima, por lo que cualquier leve cambio en las condiciones climáticas puede afectarnos seriamente (y ya viene ocurriendo hace varios años). La CELAC estima que el cambio climático puede costar a nuestra región entre el 1.5% y el 5% de nuestro PBI por año (CELAC 2014).
Por lo tanto, la relevancia de que ocupemos activamente espacios como la COP radica en negociar cómo vamos a hacer frente a esos gastos, en otras palabras, cómo vamos a conseguir el financiamiento necesario para nuestra adaptación. Y acá viene el segundo punto importante: no somos lo suficientemente ricos como para lidiar con estos problemas, pero tampoco lo suficiente pobres como para recibir grandes cantidades de fondos internacionales. Seríamos lo que se considera “la clase media del mundo”. De esta forma, gran parte del financiamiento al que accedemos no llega en forma de apoyo concesional y predecible, sino como deuda, lo que termina reforzando nuestra vulnerabilidad económica en lugar de reducirla.
A esto debemos sumarle que la forma más efectiva de negociar en espacios como la COP es a través de alianzas multilaterales, donde dos o más países con ideas afines se agrupan con el fin de poder cubrir una mayor cantidad de temáticas y demostrar una voz más fuerte y unificada. En América Latina esto ha sido, históricamente, un problema. Al contrario de lo que ocurre en otras regiones, donde los países han logrado alianzas sólidas como el Grupo Africano o el Grupo Árabe, en nuestra región esto brilla por su ausencia (la coalición más importante para nuestra región este momento es la Asociación Independiente de Latinoamérica y el Caribe (AILAC), pero únicamente integra a siete países de la región) o se encuentra constantemente interrumpido por los cambios drásticos de la política nacional interna de cada país. Esto hace que tampoco podamos traducir nuestras necesidades en demandas concretas para tratar en la Cumbre.
Financiamiento y Adaptación: ¿qué podemos esperar de la COP30?
En la COP 29, celebrada en Bakú el año pasado, los países acordaron un Nuevo Objetivo Colectivo Cuantificado (NCQG) para movilizar al menos 300.000 mil millones de dólares anuales para 2035. Sin embargo, los países del Sur Global consideraron que esa cifra estaba muy lejos de representar lo realmente necesario para hacer frente a la crisis climática, por lo que se puso en marcha la “Hoja de Ruta Bakú-Belem”, un plan de acción para escalar el financiamiento (público y privado) hasta alcanzar 1,3 billones de dólares anuales hacia 2035, con énfasis en instrumentos no generadores de deuda.
La hoja de ruta, presentada por las presidencias de Brasil y Azerbaiyán unos días antes del comienzo de esta nueva Cumbre, despertó controversias entre la sociedad civil, pero sentó las bases para empezar a pensar cómo movilizar estos fondos y materializar efectivamente la responsabilidad de financiamiento que tienen los países del Norte Global.
Por otro lado, Brasil despierta la expectativa de lograr avances en materia de adaptación a partir de lograr determinar una serie de indicadores que permitan medir el progreso de lo que se conoce como el Objetivo Global de Adaptación: un mecanismo que nos permita evaluar y medir qué tan resiliente es un país o región a las consecuencias del cambio climático. Tener un parámetro más definido de estos indicadores representaría un avance significativo para dar cuenta de las necesidades de la región.
¿El fin del multilateralismo o una nueva distribución del poder?
Para cerrar, cabe considerar también cómo se reorganiza el tablero geopolítico en este contexto. Como mencionamos, Estados Unidos decidió retirarse del Acuerdo de París y no envió a ningún delegado a la COP30. Paradójicamente, muchos actores vieron esto como algo positivo. El presidente de la COP, André Correa do Lago, resaltó que la ausencia del país norteamericano “abrió espacio para que el mundo vea lo que los países en desarrollo están haciendo”; mientras que Todd Stern, anterior enviado especial de Estados Unidos para el clima, afirmó sobre el gobierno de Trump que “es positivo que no hayan enviado a nadie. No iba a ser constructivo si lo hacían”.
Ambos destacan que, con o sin Estados Unidos, las negociaciones se seguirán llevando a cabo. Y el lugar que no ocupa la potencia norteamericana entonces, pasa a ser ocupado por nuevas potencias. Este año, la fábrica de autos basada en energía sostenible BYD, de origen chino, inauguró una fábrica de mil millones de dólares en Brasil. Este proyecto, no solo respalda la ambición de Brasil por avanzar hacia un modelo económico más sustentable, sino que evidencia el rol que China está ocupando en la región como impulsor de nuevas tecnologías. “Aunque el primer ministro Narendra Modi y el presidente Xi Jinping no asisten personalmente a la COP30, tanto India como China envían delegaciones de alto nivel a Belém. Hemos mantenido importantes conversaciones con ellos sobre la financiación, y los BRICS adoptarán una postura unida”, afirmó uno de los miembros de la delegación oficial en Belém en cuanto al rol de las potencias emergentes.
Por lo tanto, cabe replantearse si es que el multilateralismo está perdido o más bien se está reconfigurando. De que nos encontramos en un contexto complejo no caben dudas. El mayor desafío ahora es dejar de hacer promesas vacías y comenzar a implementar lo ya acordado. Y, si bien esto representa un desafío inmenso en un tablero internacional ya de por sí convulsionado, las oportunidades para el Sur Global en este nuevo contexto son inmensas. Superando el primer cuarto del Siglo XXI, el sistema internacional ya no se organiza bajo el liderazgo de un hegemón, sino que es cada vez más evidente la distribución de poder entre nuevas potencias emergentes, empresas, organismos internacionales y actores de la sociedad civil. La importancia, entonces, recae en saber leer y aprovechar estas oportunidades para garantizar un avance concreto para nuestras economías y nuestras poblaciones.
*Licenciada en Relaciones Internacionales y Maestranda en Gobernanza y Derechos Humanos en la Universidad Autónoma de Madrid. Actualmente conforma el grupo de Internacionales de Jóvenes por el Clima Argentina, investigando sobre cuestiones de politica, ambiente y derecho internacional. Además, es fotógrafa y explora el vínculo entre la imagen y la política en redes sociales y medios de comunicación